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《上海海事局船舶清舱作业监督管理规定》解读

文章来源:危管防污处   索引号:shmsa-0299-2019-75163   发布时间:2019-09-26 15:50
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解读文件1:上海海事局关于印发《上海海事局船舶清舱作业监督管理规定》的通知

《上海海事局船舶清舱作业监督管理规定》解读

为促进《防治船舶污染海洋环境管理条例的全面落实,规范船舶清舱作业活动,保障船舶清舱作业安全,防止船舶清舱作业污染上海港水域环境,上海海事局依据相关法律、法规、规章及标准制定了《上海海事局船舶清舱作业监督管理规定》(沪海危防〔2019〕267号)以下简称“《规定》”),将于2019年10月15日起施行,相关工作背景及情况说明如下:

一、工作背景

(一)船舶清舱作业风险巨大,事故多发

上海港作为全球集装箱吞吐量第一大港和建设中的国际航运中心,各类船舶进出频繁,船舶清舱作业量大。2018年下半年上海港共完成船舶清舱作业141艘次,2019年上半年完成169艘次,环比增长19.8%。随着上海国际航运中心建设的深入推进和2020全球船用燃油限硫令的实施,船舶清舱作业量将持续增长。而船舶清舱作业本身存在较大的安全与环境污染风险,如操作不当,极易造成安全与污染事故的发生。近年来,全国已发生多起船舶清舱作业引发的事故,2001年6月,上海振华海运有限公司所属“振华15”轮在上海一锚地清舱时发生爆炸,造船4人死亡,4人失踪;2019年1月18日,“华诚油1”轮在舟山清舱时发生爆炸,造成作业人员3人死亡,1人失踪,1名船员受伤。近年来,上海港虽然整体上未发生因清舱作业引起的大的水上安全与污染事故,但存在着一定的风险与安全隐患。因此,从保障船舶清舱作业安全和上海港水域清洁的角度出发,有必要出台本《规定》。

(二)制定《规定》是落实上位法的需求

经修订并于2017年11月5日起实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》第六十二条,经2017年3月1日第五次修订实施的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第二十条,经2018年9月15日修订实施的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第二十八条及第二十九条,2017年5月23日修订实施的《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》第九条及第十条等法律法规均对船舶清舱作业管理做出了相关规定。为贯彻实施以上法律法规,有必要结合上海港实际情况对相关内容予以细化,出台本《规定》。

(三)制定《规定》为强化事中事后监管提供制度保障

自2017年5月23日起施行经修订《中华人民共和国海事行政许可条件规定》取消了船舶在港区水域清舱作业的许可事项。许可取消前船舶清舱作业实施许可制度,海事管理部门对船舶清舱作业的安全与防污染条件进行评估,配以现场检查的形式以达到对清舱作业的监管成效。许可取消后改为作业中及作业后的监管,很多流程及监管方式发生了改变,因此本《规定》对清舱作业监管流程进行了再造。

现行有效的船舶清舱作业管理规定散布在多项法律法规及标准之中,缺乏系统整合和相互关联,给海事部门管理和相对人理解带来了一定难度,有必要加以整合,同时有必要针对清舱作业管理中发现的问题和行政相对人反馈的建议进行改进,形成完善的船舶清舱作业管理制度体系,提高海事监管效率和服务质量。

二、起草经过

《防治船舶污染海洋环境管理条例》于2009年实施后,局危防处即牵头基层启动了《防污条例》配套管理规定的起草工作。清舱的相关要求及规定涵盖于《上海海事局防治船舶污染物接收作业污染海洋环境管理暂行规定》之内,未单独编写清舱作业监督管理规定,由于当前安全与防污染工作的严峻形势局危防处于2019年初在全局选取危防业务骨干组成起草组,启动《规定》制定计划。

2019年4月,起草组在去年制定的内部文件《上海海事局船舶清舱作业监管指南》的基础上,起草了《规定》初稿。2019年6月,局危防处先后两次组织全局危防骨干以研讨会的形式进行了集中办公,对《规定》初稿进行研读,提出修改方案,并最终完成《规定》初稿的定稿。

2019年7月,起草组先后组织对《规定》初稿的一读工作,共收到9条反馈意见,其中采纳1条,未采纳1条,其余为无意见。起草组于2019年7月25日对内对外开展了《规定》二读工作,受到内外单位反馈的修改意见共29条。起草组对反馈意见进行了逐条研究处理,其中采纳意见8条,未采纳意见12条,其余9条为无意见。

三、《规定》的框架和主要内容

《规定》共七章三十六条及一个附录,第一章“总则”共四条,对本《规定》的起草依据、适用范围、原则及方针,主管机关职责及权限作出了规定。第二章“清舱单位管理”共六条,对清舱作业单位的资质、安全与防污染管理体系、主要负责人和从业人员的权力及义务、应急预案及演练、从业人员的培训及持有证明、从业人员的个人防护、清舱设备的维护保养等作了规定。第三章“清舱船舶管理”共四条,对船舶自行实施清舱作业应具有的资质、委托清舱时的责任及义务、清舱作业时的相关要求作了规定。第四章“清舱作业报告”共三条,对船舶清舱作业报告的时限、内容、报告方式及报告责任作了规定。第五章“清舱作业现场要求”共十五条,主要规定了船舶清舱作业的气象及地点、作业方案及可行性研究报告、作业现场负责人及安全员的职责、现场作业要求与防护、通风及测氧测爆、封闭场所进入许可证制度、安全与防污染确认制度及污染物的无害化处理等事项。第六章“监督检查”共两条,主要规定了主管机关对清舱作业的监督检查和对违规行为的处理及清舱作业相关方配合检查的义务。第七章“附则”共二条,对《规定》的术语定义、实施日期等作出了规定。附录为《船舶清舱作业安全和防污染确认书》详细列明了清舱作业安全与防污染确认制度应当检查确认的各项及确认要求。

四、需要说明的几个重点内容

(一)关于从业人员培训及相应证明。《规定》征求意见时不少航运企业等单位提出了“从业人员经培训合格并取得相应证明,具体执行过程中,培训是由官方组织还是企业自行安排应明确”。考虑到现行的法律法规未对该类从业人员培训给出明确的要求,因此对外《规定》中不宜写太明确,模糊处理后可在实际操作中明确人员的培训证明问题,可建议相关单位聘请有资质的培训机构进行培训并取得相应的证明材料。

(二)关于作业方案可行性研究。《规定》规定:对存在较大污染风险的3万载重吨以上油轮的货舱清舱作业活动,作业方应当进行作业方案可行性研究。征求意见时有单位提出是“由作业方自行出具可行性研究报告,还是由作业方、船方(其代理,船厂)或第三方出具可行性研究报告?谁有资格出具相应的研究报告”。按《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》第十条要求,不强制要求某特定方出具可行性研究报告,所提交报告只要包含清舱作业风险、控制措施等各方面要素即可。

(三)关于作业报告。《规定》适用于上海海事局管辖水域内的船舶清舱作业及相关单位、船舶和人员。而《规定》要求清舱作业报告仅要求在在港区水域内开展清舱作业进行报告,是因为《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》第九条明确了在港区水域内开展的清舱作业进行报告,因此港区外的船舶清舱作业不需报告。

清舱作业风险高,由申报审批改为作业报告制后,前置管理大大减弱,通过网上统一开展作业信息报告,既便利相对人,也便于海事部门掌握作业信息,开展事中事后监管。因此通过网上统一开展作业信息报告是海事监管的重要抓手,因此要求清舱作业均通过网上报告。

(四)关于气象条件规定。《方案》征求意见时部分分支局提出了建议第十九条中适合的气象条件予以明确,考虑到清舱作业风险较高这一实际,《规定》对恶劣气象进行了明确:气象部门发布台风、寒潮、暴雨、雷电、高温等灾害预警信号的,不得开展油轮货油舱的清舱作业。以进一步提高《规定》执行中的可操作性。

 

解读文件:上海海事局关于印发《上海海事局船舶清舱作业监督管理规定》的通知(沪海危防〔2019〕267号)

https://www.sh.msa.gov.cn/hsfg/content.jspx?cid=93716D04808B629DE0533A0820C68287

 

 

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